Нередко власти изымают землю у ее владельцев для государственных нужд, при этом случаются нарушения процедуры. Какие способы защиты могут восстановить права истцов, а какие — напрасная трата времени — далее в статье
Фото: Наталья Гарнелис / ТАСС
Случается, что правообладатели оказываются в ситуации, когда при изъятии их земельных участков для государственных или муниципальных нужд не соблюдается установленный порядок. Бывает и так, что участки для публичных нужд изымаются фактически, но не формально, то есть без оформления необходимых документов. Подобные случаи усугубляются тем, что законодатель не затрагивает вопрос о последствиях подобного самовольного частичного или полного занятия частных земель. Из-за этого землепользователи вынуждены защищать свои права способами, большинство из которых не позволяет устранить допущенные нарушения.
Изъятие земельных участков должно происходить по процедуре, установленной законом. Прежде всего требуется принять решение об изъятии земельного участка. Однако одного решения недостаточно — принудительное изъятие земельных участков для публичных нужд допускается только при условии предоставления предварительного и равноценного возмещения (п. 4 ст. 281 ГК РФ).
Под фактическим изъятием участка публичным образованием мы понимаем ситуацию, когда на частном земельном участке размещаются объекты публичного значения (например, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры) в отсутствие какого-либо правового основания и (или) без выплаты стоимости утраченного земельного участка.
Как правило, катализаторами таких нарушений со стороны публичных органов становятся события федерального или регионального значения или общественные потрясения. Так, всплеск фактического изъятия земельных участков наблюдался при строительстве олимпийских объектов, при подготовке к чемпионату мира по футболу FIFA 2018 года, а также во время ускоренного создания медицинской инфраструктуры из-за распространения коронавирусной инфекции.
Стремление правообладателей незаконно занятых земельных участков восстановить существовавшее ранее положение или как минимум получить денежную компенсацию за вторжение в частную собственность оправданно. Однако для этого требуется продумать стратегию защиты: далеко не все привычные способы защиты могут восстановить права истцов по данным делам.
Ниже рассмотрим требования, которые заявлять нецелесообразно, и требования, которые, напротив, приведут к положительному результату.
Сложившаяся практика свидетельствует о том, что требования об освобождении фактически изъятого земельного участка либо о демонтаже размещенного объекта обречены на неблагоприятный исход для истцов. В силу того, что в подобных делах речь идет о незаконном размещении объектов федерального, регионального или муниципального значения, суды признают этот способ защиты ненадлежащим и подчеркивают его несоответствие характеру нарушенных прав (см., например, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 25.12.2018 по делу № А65-39893/2017; постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 04.06.2018 по делу № А63-177/2017).
Когда частный земельный участок полностью или частично занят чужим объектом (пусть даже и публичным), у правообладателя такого участка закономерно возникает желание понудить нарушителя освободить его и снести незаконно возведенное. Вряд ли в такой ситуации озабоченный защитой своей собственности правообладатель будет задумываться о том, что его интерес противоречит абстрактному более «значимому» общественному интересу. Однако с позиции судов такой общественный интерес должен превалировать над частным.
Вывод, что при удовлетворении подобного иска нарушится баланс публичных и частных интересов, поскольку требование одного будет необоснованно удовлетворено в ущерб правам и интересам неопределенного круга лиц (определение Верховного суда РФ от 10.08.2018 по делу № А56-41962/2017), с точки зрения цивилистики (учение о гражданском праве. — РБК Pro) парадоксален. Казалось бы, правомерность требований землепользователя не должна подвергаться сомнению, поскольку создание строения на чужом участке без наличия титула, допускающего такое строительство, есть не что иное, как возведение самовольной постройки. Тем не менее практика сложилась таким образом, что вразрез с нормами о самовольных постройках (ст. 222 ГК РФ) и о необходимости восстановления положения, существовавшего до нарушения права (ст. 60 ЗК РФ), решения об отказе в освобождении земельного участка основываются на публичной значимости незаконно возведенного объекта. Получается, что в таком случае нарушение неприкосновенности частной собственности одного лица оправдывается «общим благом».
Полагаем, что сложившаяся практика недопустимости требований, цель которых — привести земельный участок в первоначальное состояние, исходит не из правовых, а из политико-экономических соображений, связанных с дороговизной и трудоемкостью демонтажа и переноса инфраструктурного объекта публичного значения (например, транспортной развязки, газопровода или же стадиона).
2. Требование о понуждении публичного образования к изъятию фактически занятого земельного участка
Суды не соглашаются с тем, что можно понудить публичное образование изъять фактически занятый участок. Во-первых, изъятие инициируется уполномоченными органами и принятие такого решения — их право, а не обязанность (см., например, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.09.2017 по делу № А22-1614/2016). Во-вторых, истцы не входят в категорию лиц, которые могут обратиться с ходатайством о принятии решения об изъятии. В соответствии со ст. 56.4 ЗК РФ к таковым относятся, в частности, лица, являющиеся субъектами естественных монополий; недропользователи; лица, имеющие разрешения (лицензии) осуществлять деятельность, для обеспечения которой осуществляется изъятие; лица, с которыми заключены договоры о комплексном развитии территории.
Фото: Сергей Мальгавко / ТАСС
Следовательно, правообладатели земельных участков, занятых публичными объектами, лишены возможности как инициировать процедуру изъятия, так и возложить на уполномоченный орган обязанность принять решение об изъятии земельного участка post factum.
3. Требование о признании незаконными действий уполномоченных органов, связанных с самовольным изъятием участка
В практике также встречаются попытки правообладателей обжаловать в порядке административного судопроизводства действия органов, в результате которых земельный участок был фактически изъят. Однако данный способ защиты отвергается судами на основании того, что он не способен восстановить нарушенные права истцов (см., например, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.06.2017 по делу № А01-682/2016).
Равным образом маловероятно, что бездействие государственных органов (неизъятие земельного участка) признают незаконным (см., например, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2016 по делу № А76-22544/2015). Такое требование можно встретить, когда решение об изъятии принято, публичный объект размещен, однако соглашение об изъятии не заключено и право собственности на участок не перешло к публично-правовому образованию.
На уровне Верховного суда РФ устоялась позиция о том, что отсутствие решения об изъятии земельного участка или несоблюдение процедуры изъятия само по себе не лишает правообладателя такого участка права на возмещение убытков, причиненных фактическим лишением имущества (п. 4 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утв. президиумом Верховного суда РФ 10 декабря 2015 года).
Однако нужно помнить, что на требование о возмещении убытков распространяется общий срок исковой давности. Поэтому по истечении трех лет с момента фактического изъятия земельного участка правообладатель рискует остаться без какого-либо возмещения (см., например, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.08.2021 по делу № А60-32812/2020).
Иной проблемный аспект этого требования заключается в том, что возмещение убытков в размере рыночной стоимости земельного участка не означает автоматического прекращения права собственности на земельный участок и его перехода к публично-правовому образованию на основании решения суда. Однако иногда суд указывает, что решение является основанием государственной регистрации права публичного образования на фактически изъятый земельный участок, тем самым выходя за пределы заявленных требований (см. например, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29.06.2023 по делу № А19-13455/2021).
Равным образом требование о возмещении убытков не может восстановить положение, существовавшее ранее, а носит лишь компенсаторный характер.
2. Требование о взыскании неосновательного обогащения
К фактическому изъятию применяются правила о неосновательном обогащении (см., например, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.08.2019 по делу № А60-24539/2018). Это означает, что помимо возмещения рыночной стоимости земельного участка правообладатель может возместить неполученные платежи, которые он мог бы получить при добровольном распоряжении участком (например, при передаче в аренду). Как правило, суд рассчитывает сумму неосновательного обогащения за пользование земельным участком без законного основания, исходя из действующих ставок арендных платежей.
3. Требование о переходе права собственности на земельный участок в пользу публично-правового образования
Требование о прекращении права собственности на фактически изъятый земельный участок и о передаче его публично-правовому образованию — неоднозначное. Как правило, оно заявляется одновременно с требованием о компенсации убытков. В судебной практике обнаруживаются как случаи удовлетворения подобных требований (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.03.2018 по делу № А53-24479/2016), так и случаи отказа. Преобладает позиция о недопустимости заявления подобного парного требования, поскольку «обращение собственника земельного участка в суд с иском о прекращении права собственности, с обязанием ответчика предоставить возмещение в связи с изъятием участка, законом не предусмотрено» (постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2019 по делу № А41-85111/18).
Фото: Сергей Мальгавко / ТАСС
Получается, что правообладатель де-факто изъятого земельного участка лишен возможности передать право собственности на него в судебном порядке. Подобное «номинальное» право является бременем для его обладателя, например, в части уплаты налоговых платежей или привлечения к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка. В силу этого не исключено, что после получения возмещения в размере рыночной стоимости участка правообладатель будет вынужден совершать дополнительные действия, направленные на безвозмездное прекращение собственности на него (например, отказ от права, дарение и др.).
Таким образом, на данный момент практика благоприятствует публичным органам в спорах, связанных с фактическим изъятием земельных участков. Правообладатели вынуждены удовлетворяться лишь денежной компенсацией. Иные способы защиты (понуждение к выкупу, демонтаж незаконно размещенного объекта) рассматриваются судами как ненадлежащие.
Рекомендуем землепользователям внимательно следить за судьбой участков — как фактической, так и юридической. В частности, периодически проверять, не ведутся ли в границах участков несанкционированные строительные работы. Также необходимо отслеживать правовой режим территории в границах вашего участка. О том, что на нем может быть размещен объект публичного значения, в первую очередь сигнализируют изменения градостроительной документации: схем территориального планирования РФ, субъекта РФ и муниципалитета, генерального плана, правил землепользования и застройки. Оперативно отследить планируемое изъятие поможет проверка сведений о земельном участке путем получения выписки из Единого государственного реестра недвижимости, а также градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ), который отражает ограничения в отношении территории участка, установленные градостроительными документами.
Своевременная проверка градостроительной информации в отношении земельного участка позволит как можно раньше узнать о намерении государственных органов разместить на нем публичный объект и последовательно оспаривать каждый этап, предшествующий изъятию участка.
Фото: Наталья Гарнелис / ТАСС
Случается, что правообладатели оказываются в ситуации, когда при изъятии их земельных участков для государственных или муниципальных нужд не соблюдается установленный порядок. Бывает и так, что участки для публичных нужд изымаются фактически, но не формально, то есть без оформления необходимых документов. Подобные случаи усугубляются тем, что законодатель не затрагивает вопрос о последствиях подобного самовольного частичного или полного занятия частных земель. Из-за этого землепользователи вынуждены защищать свои права способами, большинство из которых не позволяет устранить допущенные нарушения.
Фактическое изъятие
Изъятие земельных участков должно происходить по процедуре, установленной законом. Прежде всего требуется принять решение об изъятии земельного участка. Однако одного решения недостаточно — принудительное изъятие земельных участков для публичных нужд допускается только при условии предоставления предварительного и равноценного возмещения (п. 4 ст. 281 ГК РФ).
Под фактическим изъятием участка публичным образованием мы понимаем ситуацию, когда на частном земельном участке размещаются объекты публичного значения (например, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры) в отсутствие какого-либо правового основания и (или) без выплаты стоимости утраченного земельного участка.
Как правило, катализаторами таких нарушений со стороны публичных органов становятся события федерального или регионального значения или общественные потрясения. Так, всплеск фактического изъятия земельных участков наблюдался при строительстве олимпийских объектов, при подготовке к чемпионату мира по футболу FIFA 2018 года, а также во время ускоренного создания медицинской инфраструктуры из-за распространения коронавирусной инфекции.
Стремление правообладателей незаконно занятых земельных участков восстановить существовавшее ранее положение или как минимум получить денежную компенсацию за вторжение в частную собственность оправданно. Однако для этого требуется продумать стратегию защиты: далеко не все привычные способы защиты могут восстановить права истцов по данным делам.
Ниже рассмотрим требования, которые заявлять нецелесообразно, и требования, которые, напротив, приведут к положительному результату.
Какие требования не работают
1. Требование об освобождении земельного участка либо о демонтаже возведенного объектаСложившаяся практика свидетельствует о том, что требования об освобождении фактически изъятого земельного участка либо о демонтаже размещенного объекта обречены на неблагоприятный исход для истцов. В силу того, что в подобных делах речь идет о незаконном размещении объектов федерального, регионального или муниципального значения, суды признают этот способ защиты ненадлежащим и подчеркивают его несоответствие характеру нарушенных прав (см., например, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 25.12.2018 по делу № А65-39893/2017; постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 04.06.2018 по делу № А63-177/2017).
Когда частный земельный участок полностью или частично занят чужим объектом (пусть даже и публичным), у правообладателя такого участка закономерно возникает желание понудить нарушителя освободить его и снести незаконно возведенное. Вряд ли в такой ситуации озабоченный защитой своей собственности правообладатель будет задумываться о том, что его интерес противоречит абстрактному более «значимому» общественному интересу. Однако с позиции судов такой общественный интерес должен превалировать над частным.
Вывод, что при удовлетворении подобного иска нарушится баланс публичных и частных интересов, поскольку требование одного будет необоснованно удовлетворено в ущерб правам и интересам неопределенного круга лиц (определение Верховного суда РФ от 10.08.2018 по делу № А56-41962/2017), с точки зрения цивилистики (учение о гражданском праве. — РБК Pro) парадоксален. Казалось бы, правомерность требований землепользователя не должна подвергаться сомнению, поскольку создание строения на чужом участке без наличия титула, допускающего такое строительство, есть не что иное, как возведение самовольной постройки. Тем не менее практика сложилась таким образом, что вразрез с нормами о самовольных постройках (ст. 222 ГК РФ) и о необходимости восстановления положения, существовавшего до нарушения права (ст. 60 ЗК РФ), решения об отказе в освобождении земельного участка основываются на публичной значимости незаконно возведенного объекта. Получается, что в таком случае нарушение неприкосновенности частной собственности одного лица оправдывается «общим благом».
Полагаем, что сложившаяся практика недопустимости требований, цель которых — привести земельный участок в первоначальное состояние, исходит не из правовых, а из политико-экономических соображений, связанных с дороговизной и трудоемкостью демонтажа и переноса инфраструктурного объекта публичного значения (например, транспортной развязки, газопровода или же стадиона).
2. Требование о понуждении публичного образования к изъятию фактически занятого земельного участка
Суды не соглашаются с тем, что можно понудить публичное образование изъять фактически занятый участок. Во-первых, изъятие инициируется уполномоченными органами и принятие такого решения — их право, а не обязанность (см., например, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.09.2017 по делу № А22-1614/2016). Во-вторых, истцы не входят в категорию лиц, которые могут обратиться с ходатайством о принятии решения об изъятии. В соответствии со ст. 56.4 ЗК РФ к таковым относятся, в частности, лица, являющиеся субъектами естественных монополий; недропользователи; лица, имеющие разрешения (лицензии) осуществлять деятельность, для обеспечения которой осуществляется изъятие; лица, с которыми заключены договоры о комплексном развитии территории.
Фото: Сергей Мальгавко / ТАСС
Следовательно, правообладатели земельных участков, занятых публичными объектами, лишены возможности как инициировать процедуру изъятия, так и возложить на уполномоченный орган обязанность принять решение об изъятии земельного участка post factum.
3. Требование о признании незаконными действий уполномоченных органов, связанных с самовольным изъятием участка
В практике также встречаются попытки правообладателей обжаловать в порядке административного судопроизводства действия органов, в результате которых земельный участок был фактически изъят. Однако данный способ защиты отвергается судами на основании того, что он не способен восстановить нарушенные права истцов (см., например, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.06.2017 по делу № А01-682/2016).
Равным образом маловероятно, что бездействие государственных органов (неизъятие земельного участка) признают незаконным (см., например, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2016 по делу № А76-22544/2015). Такое требование можно встретить, когда решение об изъятии принято, публичный объект размещен, однако соглашение об изъятии не заключено и право собственности на участок не перешло к публично-правовому образованию.
Какие способы защиты работают
1. Требование о взыскании убытков, причиненных фактическим изъятием земельного участкаНа уровне Верховного суда РФ устоялась позиция о том, что отсутствие решения об изъятии земельного участка или несоблюдение процедуры изъятия само по себе не лишает правообладателя такого участка права на возмещение убытков, причиненных фактическим лишением имущества (п. 4 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утв. президиумом Верховного суда РФ 10 декабря 2015 года).
Однако нужно помнить, что на требование о возмещении убытков распространяется общий срок исковой давности. Поэтому по истечении трех лет с момента фактического изъятия земельного участка правообладатель рискует остаться без какого-либо возмещения (см., например, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.08.2021 по делу № А60-32812/2020).
Иной проблемный аспект этого требования заключается в том, что возмещение убытков в размере рыночной стоимости земельного участка не означает автоматического прекращения права собственности на земельный участок и его перехода к публично-правовому образованию на основании решения суда. Однако иногда суд указывает, что решение является основанием государственной регистрации права публичного образования на фактически изъятый земельный участок, тем самым выходя за пределы заявленных требований (см. например, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29.06.2023 по делу № А19-13455/2021).
Равным образом требование о возмещении убытков не может восстановить положение, существовавшее ранее, а носит лишь компенсаторный характер.
2. Требование о взыскании неосновательного обогащения
К фактическому изъятию применяются правила о неосновательном обогащении (см., например, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.08.2019 по делу № А60-24539/2018). Это означает, что помимо возмещения рыночной стоимости земельного участка правообладатель может возместить неполученные платежи, которые он мог бы получить при добровольном распоряжении участком (например, при передаче в аренду). Как правило, суд рассчитывает сумму неосновательного обогащения за пользование земельным участком без законного основания, исходя из действующих ставок арендных платежей.
3. Требование о переходе права собственности на земельный участок в пользу публично-правового образования
Требование о прекращении права собственности на фактически изъятый земельный участок и о передаче его публично-правовому образованию — неоднозначное. Как правило, оно заявляется одновременно с требованием о компенсации убытков. В судебной практике обнаруживаются как случаи удовлетворения подобных требований (постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.03.2018 по делу № А53-24479/2016), так и случаи отказа. Преобладает позиция о недопустимости заявления подобного парного требования, поскольку «обращение собственника земельного участка в суд с иском о прекращении права собственности, с обязанием ответчика предоставить возмещение в связи с изъятием участка, законом не предусмотрено» (постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2019 по делу № А41-85111/18).
Фото: Сергей Мальгавко / ТАСС
Получается, что правообладатель де-факто изъятого земельного участка лишен возможности передать право собственности на него в судебном порядке. Подобное «номинальное» право является бременем для его обладателя, например, в части уплаты налоговых платежей или привлечения к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка. В силу этого не исключено, что после получения возмещения в размере рыночной стоимости участка правообладатель будет вынужден совершать дополнительные действия, направленные на безвозмездное прекращение собственности на него (например, отказ от права, дарение и др.).
Таким образом, на данный момент практика благоприятствует публичным органам в спорах, связанных с фактическим изъятием земельных участков. Правообладатели вынуждены удовлетворяться лишь денежной компенсацией. Иные способы защиты (понуждение к выкупу, демонтаж незаконно размещенного объекта) рассматриваются судами как ненадлежащие.
Рекомендуем землепользователям внимательно следить за судьбой участков — как фактической, так и юридической. В частности, периодически проверять, не ведутся ли в границах участков несанкционированные строительные работы. Также необходимо отслеживать правовой режим территории в границах вашего участка. О том, что на нем может быть размещен объект публичного значения, в первую очередь сигнализируют изменения градостроительной документации: схем территориального планирования РФ, субъекта РФ и муниципалитета, генерального плана, правил землепользования и застройки. Оперативно отследить планируемое изъятие поможет проверка сведений о земельном участке путем получения выписки из Единого государственного реестра недвижимости, а также градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ), который отражает ограничения в отношении территории участка, установленные градостроительными документами.
Своевременная проверка градостроительной информации в отношении земельного участка позволит как можно раньше узнать о намерении государственных органов разместить на нем публичный объект и последовательно оспаривать каждый этап, предшествующий изъятию участка.
